协调与监管并重——国土资发〔2010〕151号文件相关土地政策解读

加强计划间的高度协调

按照部门职能职责分工，住建部门编制实施住房建设年度计划，国土部门编制实施住房建设用地供应年度计划。两个年度计划互为依托，关系密切。由于两个年度计划均需提前编制，所以国土、住房建设部门应提前做好协调，共同协商，这对确保计划任务落实十分必要。然而，从各地工作实践来看，上述两个计划的衔接并未到位。例如，国发〔2010〕10号文要求相关部门要抓紧制定2010年～2012年保障性住房建设规划并在2010年7月底前向全社会公布。而实际情况是，各地国土资源管理部门早已于3月份编制完成了2010年度城市住房供地计划，并于4月份向全社会公布，而建设计划却迟迟未见出台，两计划之间无法衔接、计划难以有效落实。

为此，《通知》要求，地方各级住房城乡建设、国土资源主管部门要按照要求共同商定城市住房供地和建设的年度计划，并根据年度计划实行宗地供应预安排，共同商定将确定的保障性住房、棚户区改造住房、公共租赁住房和中小套型普通商品住房年度建设任务落实到地块。省级市和市县国土资源主管部门应及时向社会公布供地计划、供地时序、宗地情况和供地条件，接受社会公众监督，正确引导市场预期。要根据住房建设计划落实情况，及时合理调整供地计划。

强化保障性住房用地监管

加强保障性住房用地的及时供地、及时开发建设，是惠民生、促稳定的重要举措。从国土资源部土地市场动态监测监管系统上报数据看，今年上半年全国保障性住房用地实际供应量9472公顷(其中棚户区改造中保障性住房用地为3526公顷)，比去年同期实际供应量(4073公顷)增加133%，同比增幅较大的有宁夏、海南、青海、贵州、黑龙江等省份，增幅分别为1601%、995%、821%、706%、631%。然而，虽然全国保障性住房用地增长明显，但是计划落实情况却不容乐观。全国平均比例约为21%，有17个省(区、市)落实比例低于全国平均水平，保障性住房建设任务分解不及时、土地供应不及时、资金不落实、开发不落实，以及保障性住房划拨供地后改变土地性质和用途，提高建设标准和增加套型面积等情况均有发生。

为强化监管，《通知》对各地国土资源管理部门提出两项基本要求：一是省级国土资源主管部门要督促市(县)依据保障性住房、政策性住房项目确定和资金落实情况，及时办理供地手续。二是对已供应的各类保障性住房用地，不得改变土地性质和土地用途，不得提高建设标准、增加套型面积。对改变上述内容的保障性住房建设项目，有关主管部门不得办理相关手续，已作为商品住房销售的，要依法没收违法所得并处以罚款。

加快行政审批

房地产开发企业从取得土地、开发建设到竣工销售，涉及多个行政审批环节，办理相关行政审批手续需要较长的时间。例如，规划主管部门从受理报件到核发建设用地规划许可证需要20天，国土资源主管部门从受理报件到核发国有土地使用证也需要20天。因此，为提高行政审批效率，尽快形成住房的有效供应，《通知》明确要求，市(县)国土资源、住房城乡建设主管部门要共同建立行政审批快速通道。规划主管部门在受理后10天内核发建设用地规划许可证；国土资源主管部门在受理后10天内核发国有土地使用证；规划主管部门在受理后60天内核发建设工程规划许可证；建设主管部门也应限时进行施工图审查和核发施工许可证，房地产主管部门要严格按规定及时核发商品房预售许可证。

强化出让管理

住房建设项目用地供应，涉及规划、国土、建设等多个部门，业务内容主要包括出具宗地规划条件、制定宗地出让方案、实施土地出让、有特殊建设要求的要明确建设条件、签订出让合同等。为加快项目开发建设和上市速度，避免土地出让后因规划、建设等条件的调整影响项目开发进度，《通知》就相关审批时间、审核标准、管理内容进行了充分衔接。在规范编制出让方案、严格制定土地出让的规划条件和建设条件、严格划拨决定书和出让合同管理等方面提出了三点具体要求：

一是市、县国土资源主管部门要会同住房城乡建设主管部门，依据土地利用规划和城镇控制性详细规划协调拟定住房用地出让方案。对具备供地条件的地块，规划、房地产主管部门要在接到国土资源主管部门书面函件后30日内分别提出规划和建设条件。

二是要严格限制低密度大户型住宅项目的开发建设，住宅用地的容积率指标必须大于l。对于中小套型普通商品住房建设项目，要明确提出平均套型建筑面积的控制标准，并制定相应的套型结构比例条件。

三是土地出让后，任何单位和个人无权擅自更改规划和建设条件。因非企业原因确需调整的，必须依据《城乡规划法》规定的公开程序进行。由开发建设单位提出申请调整规划建设条件而不按期开工的，必须收回土地使用权，重新按招标拍卖挂牌方式出让土地。

严格招拍挂竞买人资格审查

2006年颁布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》(国土资发〔2006〕114号)规定，国有土地使用权招标拍卖挂牌出让的申请人，在办理竞买申请时需提交的证明材料主要包括申请人有效身份证明和竞买(投标)保证金缴纳证明。实践中，各地国土资源主管部门在进行竞买人资格审查时，也主要是将上述两要件作为审查的主要内容，申请人只要按规定提交了有效身份证明和竞买(投标)保证金缴纳证明即可参与土地招拍挂出让活动。为加强对房地产开发企业购地和融资的监管，国发10号文明确提出：“房地产开发企业在参与土地竞拍和开发建设过程中，其股东不得违规对其提供借款、转贷、担保或其他相关融资便利。”

为落实国发10号文件精神，严把竞买人资格审查环节，《通知》对招拍挂竞买人资格审查提出了更为严格的要求，竞买人参加招拍挂出让土地时，除应按照国土资发〔2006〕114号文件和当地规定要求，提供有效身份证明文件、竞买(投标)保证金缴纳证明外，还应提交竞买(投标)保证金不属于银行贷款、股东借款、转贷和募集资金的承诺书及商业金融机构的资信证明。也就是说，今后市(县)国土资源主管部门在审查土地招拍挂竞买人资格时，至少需要审查三个要件：一是有效身份证明文件；二是竞买(投标)保证金缴纳证明文件；三是竞买(投标)保证金不属于银行贷款、股东借款、转贷和募集资金的承诺书及商业金融机构的资信证明。只有提交了上述三份材料才可对申请人的竞买资格进行审查，审查通过后申请人方可参与土地招拍挂活动。

限制和禁止有违法违规行为的企业新购置土地

国发10号文明确规定：“国土资源部门要加大专项整治和清理力度，严格依法查处土地闲置及炒地行为，并限制有违法违规行为的企业新购置土地。”为落实国务院文件精神，2010年上半年，国土资源部部署开展了全国房地产用地突出问题专项整治行动，挂牌督办了一批违法违规用地案件。从调查掌握的情况看，当前房地产用地中存在的违法违规行为主要有四类，一是伪造国家公文骗取用地；二是以各种方式非法转让土地使用权；三是闲置土地；四是违反出让合同约定条件开发利用土地。如何规范供地用地行为，切实解决房地产用地中存在的突出问题，已成为当前必须解决的问题。这一方面需要依法加强供后监管，严厉打击各种违法违规行为，更为重要的是要加强供前监管，关口前移，严把供前审核关，从源头上防治闲置土地和违法违规用地，对发现闲置、囤地炒地、违法用地的企业，严格限制或禁止取得新的土地。因此，《通知》明确要求，对发现并核实竞买人存在以下四类违法违规违约行为的，在结案和问题查处整改到位前，国土资源主管部门必须禁止竞买人及其控股股东参加土地竞买活动：一是存在伪造公文骗取用地和非法倒卖土地等犯罪行为的；二是存在非法转让土地使用权等违法行为的；三是因企业原因造成土地闲置一年以上的；四是开发建设企业违背出让合同约定条件开发利用土地的。

住房建设项目开工时间及建设时限要求

国土资源部《关于认真贯彻〈国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见〉进一步加强土地供应调控的通知》(国土资发〔2007〕236号)规定，为缩短土地开发周期，住宅用地的开发建设时间原则上不得超过3年，以确保供应出去的土地能够及时开发建设，形成有效的土地供应。为体现上述政策精神，2008年国土资源部发布的《国有建设用地使用权出让合同示范文本》(国土资发〔2008〕86号)第十六条对建设项目的开竣工时间进行了重申，合同文本第一款就要求填写建设项目的开工时间和竣工时间。然而，从调研掌握的情况看，一些地方的出让合同对开工时间的约定很不规范，有些地方约定合同签订之日即为建设项目开工之日，有的则约定合同签订后2年内开工。一般来说，房地产开发企业取得土地，签订完出让合同后9个月左右可以完成规划方案设计等工作，取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和施工许可证，进行项目的开发建设。也就是说，按照目前正常的审批程序和时限要求，从出让方将土地交付给受让方之日起一年内，受让方可以办理完开工前的所有审批手续，实现项目的开工建设。

因此，《通知》明确要求，各类住房建设项目应当在划拨决定书和出让合同中约定土地交付之日起一年内开工建设，自开工之日起三年内竣工。对此，市(县)国土资源管理部门在签订出让合同时，需把握好以下三点：一是出让合同必须按照国土资发〔2008〕86号文件要求，明确约定土地交付时间；二是出让合同中的开工时间是自土地交付之日起不超过1年；三是住宅建设项目的竣工时限是自开工之日起不超过3年。

加强对公告与合同的适时监管

房地产用地供应是一项较为综合和复杂的工作，涉及供应政策、供应标准、供应程序等多项内容。当前，房地产用地供应中主要存在四个问题：一是在土地招拍挂出让中将同一用途的多宗地块捆绑出让；二是商品住宅宗地出让面积超过国家规定的大城市20公顷、中等城市14公顷、小城市7公顷的控制标准；三是将未完成征地、拆迁的“毛地”进行出让，造成纠纷多、开发难、竣工延期等诸多问题；四是住宅用地的开发建设时间超过3年。为加强房地产用地供应监管，规范土地出让行为，《通知》要求，各省(区、市)国土资源主管部门要加强对住房用地出让公告和合同约定内容的适时监管，对市(县)发布的公告中存在捆绑出让、超用地规模、“毛地”出让、超三年开发周期出让土地的，要责令立即撤销公告，调整出让方案重新出让。

加大违法违规行为清理查处力度

近年来，中央领导高度重视房地产开发领域的违法违规现象，并指示开展对当前存在的囤地炒地、闲置土地、擅自调整容积率以及商品住房建设销售中的违法违规行为进行整治。国土资源管理部门也不断加大闲置土地清理查处力度，挂牌督办各类土地违法违规案件，开展房地产领域突出问题专项整治，打击因地炒地和违法用地行为，取得了明显成效。但同时也存在一些问题，例如地方擅自调整容积率等规划条件、将划拨供应的保障性住房用地改变用途搞商品房开发、政府原因形成土地闲置查处不及时、不到位等问题。为此，《通知》要求从严查处囤地炒地闲置土地行为、严格查处擅自调整容积率行为、严格查处商品住房建设和销售的违法违规行为、加大违法违规房地产用地信息公开等四个方面，并特别强调：对政府及部门原因造成土地闲置的，住房城乡建设部门要积极配合国土资源管理部门，联合限期查办；坚决制止擅自调整容积率等问题，严肃查处国家机关工作人员在建设用地规划变更、容积率调整中玩忽职守、权钱交易等违纪违法行为；对房地产开发企业擅自突破住房套型结构比例、不按要求配建保障性住房、无故拖延开竣工时间、违反预销售时限和方式要求等行为进行加大处罚力度；对发现和查处的违法违规房地产用地情况，国土资源管理部门和住房城乡建设部门要互相通报，并抄送国有资产、工商、金融及监管、证券等部门，实现信息共享，共同监管。